Ås kommune sender inn følgende høringsuttalelse
Høringsuttalelse: Sammendrag – hovedbudskap Norge står i et varig gap mellom oppgaveportefølje, statlig styring og tilgang på arbeidskraft. Skal velferdstjenestene være bærekraftige, må styringen av kommunesektoren bli mer helhetlig. Vi støtter derfor NOU 2026:1 forventer samtidig større grep i NOU del 2 som sikrer befolkningens langsiktige velferdstjenester ved å gjøre rammestyringen reell i praksis. Konkret peker vi på behov for enklere regelverk, mindre tidsforbruk til administrasjon, samordnet tilsyn/klage, plan‑/dokumentasjonsforenkling og en fast kommunesektortest i utredningsinstruksen. Innledning Samfunnet må forberede seg til en fremtid der en langt større andel av befolkningen er eldre og / eller har pleiebehov. Knappheten på arbeidskraft vil øke dramatisk om vi fortsetter å jobbe som i dag. Skal vi sikre bærekraftige velferdstjenester og en rettferdig fordeling av ressurser, må vi endre på hvordan tjenestene organiseres og styres slik at lokale folkevalgte får mulighet til å utnytte knappe ressurser best mulig. Vi vil derfor understreke betydningen av å redusere statens samlede styring av kommunene, og ser fram til kommisjonens neste utredning.
Vi anbefaler, i likhet med KS, at kommisjonen i NOU 2 prioriterer å komme med forslag som faktisk reduserer styringstrykk mot kommunene, både på systemnivå og ved enkeltforslag. Hver regulering kan isolert sett være begrunnet, men den samlede effekten av normer, rettigheter, tilsyn, klage og rapportering binder kommunenes prioriteringsrom. For å gjenreise reell rammestyring må tiltak ses samlet, ikke sektor for sektor. Med en økende grad av individuelle rettigheter, statlig styring av kommunene, og en sterk sektorisert stat, blir det mindre muligheter for kommunene til å gjøre prioriteringer og utøve eget skjønn. Det lokalpolitiske handlingsrommet blir stadig mer begrenset, og det svekker lokaldemokratiets funksjon. Utviklingen er over tid en stor fare for lokaldemokratiet og for velferdstilbudet til befolkningen. Det er også nødvendig med vurderinger av rammeverket og styringslogikken for å sikre en mer forutsigbar styring av kommunene, og for å redusere risikoen for at summen av krav over tid binder opp kapasitet som burde vært brukt nærmere innbyggerne. Dette vises godt ved at mens Kommunekommisjonens arbeid pågår har regjeringen nedsatt flere andre utvalg (Helsereformutvalget, Fellesskoleutvalget), uten at det kommunale perspektivet ser ut til å være tydelig ivaretatt. Vi forutsetter at regjeringen vil fremme konkrete forslag om oppfølging av kommisjonens første rapport i kommuneproposisjonen 2027 og i statsbudsjettet for 2027. Første delutredning - NOU1 Vi støtter samtlige av kommisjonens forslag og vil begrense oss til å kommentere enkelte av forslagene som er særlig viktige. Rammestyringsprinsippet innebærer at når kommunen er gitt en oppgave, vil den enkelte kommune også være ansvarlig for å skaffe tilstrekkelig personell med relevant kompetanse. Bemanningsnormer og formelle kompetansekrav gir en statlig styring av kommunesektoren, og bør unngås. Kommunen støtter derfor prinsipielt disse forslagene. Det er viktig for det lokale selvstyret, og viktig for å sikre velferdstilbudet til innbyggerne i fremtiden. Bemanningsnormer Kommisjonens argumenter for å avvikle lærernormen er gode. Det må være opp til det enkelte kommunestyre, som kjenner lokale forhold, å vurdere hvilken bemanning av lærere og andre yrkesgrupper som er nødvendig for å gi et forsvarlig skoletilbud. Dagens ordning fører i praksis til betydelig forskjell i hvilke muligheter den enkelte skole har til å differensiere og tilpasse undervisningen til enkeltelever. Dette skyldes at normen følger antall elever mekanisk, og ikke antall klasser. Det vil si at en skole som har relativt fulle klasser får betydelig mer lærertimer tilgjengelig til differensiert og tilpasset undervisning enn en skole med få elever pr. klasse. Normen tar heller ikke høyde for at det kan være svært ulike behov mellom både klasser og skoler i en kommune, hvor utfordringsbildet kan skifte over perioder. Begge disse forhold fører til at elever på to naboskoler i praksis kan få helt ulik mulighet for tilpasset undervisning. Lærernormen bør derfor avvikles for å gi elever et mest mulig likeverdig tilbud. Vi vurderer det som lite sannsynlig at økt frihet vil føre til færre lærere totalt sett i kommunen, men at det vil føre til at lærerne og andre ansatte blir riktig fordelt ut fra behov. Kompetansekrav Fjerning av kompetansekravene i helse- og omsorgstjenestelovens § 3-2 støttes også. Kommunenes ansvar for å tilby forsvarlige helsetjenester er regulert av den samme loven.
Kommunene må med denne loven som grunnlag oppfylle kravet om forsvarlige tjenester og vurdere hvilken kompetanse de behøver ut fra lokale behov og forutsetninger. Å gjøre loven profesjonsnøytral ved å ta bort de formelle kompetansekravene vil bidra til å redusere den statlige styringen. Kommunene er best til å vurdere hvilken kompetanse som både er hensiktsmessig og praktisk mulig å rekruttere i den enkelte kommune. Den foreslåtte endringen er også viktig for bedre oppgavefordeling og en mer effektiv utnyttelse av kompetansen innen helse og omsorgssektoren. Innlemming av øremerkede tilskudd Vi støtter innlemmelse av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet. Dagens ordninger fører til at store ressurser, både på kommunal og statlig side, går med til administrasjon. Tidkrevende søknads-, vurderings- og rapporteringsprosesser medfører mye administrasjonstid som heller kunne vært frigjort til tjenester og velferdstilbud. Vi er enige i kommisjonens om at: «Øremerkede tilskudd innebærer en statlig styring med kommunal ressursbruk, som innskrenker lokalt handlingsrom, svekker lokaldemokratiet, reduserer prioriteringseffektiviteten, har uheldige fordelingsvirkninger og påfører både staten og kommunene administrative kostnader». Tilskudd til veterinærdekning (stimuleringstilskudd og vakttilskudd) bør ikke innlemmes i kommunenes rammetilskudd.
Innspill til NOU 2 Behov for helhetlige rammer og endret styringslogikk Det er nødvendig å få fram en helhetlig tanke og strategi for hva vi vil med kommunal sektor. Staten må prioritere helhetlig i arbeidet med lov og forskrift. Det er et grunnleggende problem at statlige krav i liten grad prioriteres og koordineres på tvers av sektorer når det gjelder oppgaver som skal iverksettes av kommunene. Et gjennomgående trekk ved dagens styring er at nye krav begrunnes isolert for hver sektor. Alt fremstår som like viktig, og svært få krav nedprioriteres eller avvikles. Kommisjonen må foreslå systemer som:
• sikrer bedre samordning og koordinering av lovverk og forskrifter.
• tydeliggjør en høyere terskel for statlige inngrep i det lokale handlerommet.
Staten har allerede har et rammeverk gjennom utredningsinstruksen som stiller krav til at statlige tiltak utredes systematisk, og den legger opp til tidlig involvering og samordning med berørte aktører. I praksis ser vi likevel at dette ikke alltid er tilstrekkelig til å hindre styringsvekst og fragmenterte styringssignaler. En sentral utfordring er at kravene ofte vurderes hver for seg innen den enkelte statlige sektor, mens kommuner må håndtere den samlede effekten av dem alle. NOU 2 bør vise en løsning som gjør utredningsinstruksen anvendbar for tiltak som treffer kommunesektoren gjennom en fast «kommunesektortest» som alltid skal inngå i beslutningsgrunnlaget når statlige initiativ påvirker kommuner. Testen bør som et minimum vurdere:
• Økonomi, inkludert samlet kostnadsbelastning og investeringsbehov over tid.
• Arbeidskraft og kompetanse
• Digitale og teknologiske løsninger for dataflyt, herunder ivaretakelse av personvern, behov for informasjonsdeling og hensiktsmessig felles infrastruktur.
• Konsekvenser for lokaldemokratisk prioritering, inkludert risiko for rettsliggjøring og prosesskrav som fortrenger kjerneoppgaver.
• Tydeligere vurderinger av hvorvidt en regulering er egnet og nødvendig Det må også sees på hvordan et tverrdepartementalt kontinuerlig arbeid med forenkling av eksisterende regler kan gjennomføres som del arbeidet med kommuneproposisjonen og statsbudsjettet, og inngå i de faste møtene med KS. Tydeliggjøre kommunenes handlingsrom / klarere styring av Statsforvalterembete. I NOU2 må kommisjonen foreslå løsninger som tydeliggjør hvordan staten kan tydeliggjøre rommet for lokalt politisk og faglig skjønn. Konkret foreslås:
• Innføre en høyere terskel for overprøving av kommunens frie skjønn i de enkelte særlover.
• Stramme inn og tydeliggjøre rammene for hvordan statsforvalterne utøver sin rolle, herunder hvordan oppdragene tolkes og utøves, og hvordan variasjon i dette mellom embetene og enkeltsaksbehandlere hos Statsforvalter kan unngås.
• Forslag til etablering tvisteløsningsordning som alternativ til domstolsbehandling, for å behandle tvister der stat og kommuner er uenige om den skjønnsmessige lovforståelsen
• Tiltak som kan gi reell samordning av styringssignaler og prioriterte oppdrag i tildelingsbrev til underliggende etater, herunder dempe omfang og detaljeringsgrad av statlig tilsyn.
• Statsforvalters må få et tydelig pålegg om at klagebehandling og tilsyn må vurderes helhetlig også i forhold til kommunens økonomi og ressurser, slik at enkeltvedtak ikke påfører kommunene økt tjenesteomfang det ikke er langsiktig rom for. Planlegging og plansystem Ett effektivt plansystem frigjør kapasitet til lokalt utviklingsarbeid. Kommisjonen bør i NOU 2 derfor se på samfunnsplanleggingen, som i dag er preget av mange lovpålagte planer, krav i plan- og bygningsloven, kommuneloven og folkehelseloven, samt forventninger fra særlover, veiledere og statlige retningslinjer. Forenklinger må gjøres både for å styrke lokaldemokratiet ved å gi større innflytelse til de lokale folkevalgte, og for å bidra til at den planfaglige / administrative kapasiteten i kommunene kan utnyttes mer effektivt. Konkret foreslås følgende:
• Vi støtter kommisjonens vurderinger om å redusere prosesskrav og frigjøre kapasitet til oppdatering av overordnede arealplaner, samt å forenkle reglene for mindre endringer.
• Avvikle planstrategien. Behovet ivaretas med endringene i kommuneloven om kobling mellom økonomiplanen og handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel. De overordnede målene for kommunen settes i samfunnsdelen. Planbehovet vurderes naturlig i prosessen med handlings- og økonomiplan. Som grunnlag er også det lovpålagte kunnskapsgrunnlaget etter lov om folkehelse og kommunens øvrige utredninger og planer.
• Fjerne kravet til planprogram til kommuneplanens samfunnsdel, slik det ble varslet fra departementet i 2018. Planprogram er tilpasset arealplanlegging, men ikke egnet for samfunnsdelen. Den medfører en ekstra lang planprosess, noe som ikke er hensiktsmessig verken for de folkevalgte, plansystemet ellers eller plankapasiteten til kommunene. Ved å avvikle planstrategi og fjerne krav til planprogram i samfunnsdelen vil et nytt kommunestyre kunne vedta ny samfunnsdel i første år i valgperioden. Dette vil styrke lokaldemokratiet.
• Dagens organisering av forholdet mellom stat, fylke og kommune som areal- og planmyndighet må vurderes. Herunder behovet for endringer i plan og bygningsloven slik omfang av utredninger reduseres og antall innsigelser reduseres, i særlig grad når foreslått regulering er i tråd med overordnet og oppdatert arealplan.
• Forenkle prosesser rundt innsigelser. Staten må etablere forpliktende tidlig samordning mellom sektormyndighetene slik at kommunen møter én koordinert statlig posisjon før innsigelse fremmes. Innsigelsesinstituttet er viktig, men dagens praksis er uforutsigbar og ofte uforholdsmessig ressurskrevende. Det er mange innsigelser / varsler om innsigelser, ofte fra statlige aktører med motstridende føringer. Det må utredes hvor mange statlige instanser som bør ha innsigelsesrett, hvordan staten kan samordne varsler om innsigelser bedre, og hvilken rolle statsforvalteren bør ha i dette.
• Foretas en klar avgrensning i hvem som har klageadgang i plan og bygningssaker. I dag har mange aktører mulighet til å klage noe som ofte fører til svært lang saksbehandling. Klageadgangen bør avgrenses til de som har klar og direkte partsinteresse.
Fjerne krav til unødvendige planer i særlovgivning. Andre lovpålagte planer (samfunnsdelen og handlings- og økonomiplan) vil ivareta disse forhold. Konkret foreslås å fjerne krav til:
• Helse og omsorgsplan
• Oppvekstplan. Øremerkede tilskudd Øremerkede tilskudd reduserer kommunenes frihet til å organisere sine tjenester, og binder store administrative ressurser. Mange av disse bør derfor avvikles. Vi vil særlig peke på to ordninger som binder særlig mye administrative ressurser: Husbanken Vi vil særlig peke på behov for å forenkle, primært fjerne, hele ordningen med Husbankfinansiering av kommunale boliger, sykehjem o.l. Ved å legge disse midlene inn i rammetilskuddet vil det gi betydelig reduksjon i antall stillinger i Husbanken og frigjøre ressurser i kommunene samtidig som kommunene får langt bedre styring med tjenestene. Det er ikke tvil om at kommunene over tid vil kunne utnytte disse midlene vesentlig bedre. Dette fordi kommunene uten Husbankens mange føringer kan få en vesentlig bedre utnyttelse av bygningsmassen og personell i takt med endrede behov i befolkningen og lokale forhold. Ordningen for særlig ressurskrevende brukere. Ordningen for statlig refusjon for Særlig kostnadskrevende brukere er svært komplisert å administrere noe som binder mye tid. Ordningen bør avvikles og legges inn i rammetilskuddet. Individuelle rettigheter Kommunesektoren opplever alt i dag mangel på arbeidskraft, og utfordringen vil øke drastisk i årene fremover. Lovverket medfører at kommunene må bruke mye tid til papirarbeid og administrasjon. Det samme gjelder for statsforvalteren. I sum kunne mange stillinger vært frigjort til å faktisk hjelpe befolkningen om lovverket ble forenklet.
Lovverket gjør også at en uforholdsmessig stor andel av de begrensede ressursene med kvalifisert personell benyttes på brukere med enkeltvedtak, mens brukere uten enkeltvedtak i praksis blir nedprioritert. Enkeltvedtak må prioriteres mens forebyggende og helsefremmende innsats nedprioriteres. Dette vanskeliggjør prinsippet om likeverdige tjenester. Her er forslag som vil bidra til bedre utnyttelse av tilgjengelige ansatte innenfor rammene av forsvarlig tjenesteyting. Flere av disse må kommisjonen naturlig vis utrede nærmere før de eventuelt fremmes: Helsetjenester
• Kommunene må få adgang til å samordne enkeltvedtakstimer for brukere med sammenfallende behov.
• Kommunene må kunne stille krav om bosetting i gitte områder og i særlige tilfeller gitte boliger i kommunen der dette gir bedre utnyttelse av bemanningen.
• Klageadgangen til statsforvalter for timeomfang i enkeltvedtak bør begrenses; slike saker bør behandles lokalt.
• Kommunene må ha større skjønnsrom til å bestemme hvordan og hvor tjenester gis, så lenge lovpålagte tjenester oppfylles.
• Regelverk innen helse, sosial, BPA og NAV må gjennomgås og forenkles, Herunder må saksbehandling rundt individuelle rettigheter og krav om sakkyndige vurderinger i enkeltvedtak må lempes.
• Pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 må justeres for å unngå urealistiske forventninger og harmoniseres bedre med rammene i helse- og omsorgstjenesteloven.
• Koordinator-krav etter helse- og omsorgstjenesteloven § 7 bør fjernes eller forenkles.
• Oppgaveglidning – krav om helhetlig konsekvensanalyse. Før nye eller utvidede kommunale helseoppgaver iverksettes, må staten dokumentere samlet økonomi, arbeidskraft/kompetanseoverføring og data/IKT‑behov, og vurdere behov for risikoavlastning.
• Koordinering med Helsereformutvalget. Endringer i kommunal helse‑ og omsorg må ses i sammenheng med utvalgets arbeid om organisering og finansiering for sømløse pasientforløp. Oppvekst
• Opplæringsloven §§ 12 og 13-3 må fjernes eller forenkles, da dagens omfattende dokumentasjons- og prosesskrav tar unødvendig mye tid fra elevrettet arbeid.
• Regelverket må mykes opp for å gi større rom for individuell tilpasning, herunder mulighet til å fravike fag- og timefordelingen der dette er til elevens beste.
• Kravene om å dokumentere «tilfredsstillende utbytte» må forenkles. Dagens praksis er svært ressurskrevende og vanskelig å etterleve, og bidrar til mye bak skrivebordet som kunne vært brukt bedre til elevenes beste.
• Nærskoleprinsippet må fjernes, slik at kommunene selv kan fastsette skolekretsgrenser uten unødvendig formaliteter og uklarheter.
• Forskriftskrav til skolekretsgrenser og skolerute må også fjernes, da dette er områder som kan håndteres lokalt uten statlig detaljregulering.
Sosiale tjenester, velferd og integrering
• NAVs regelverk og arbeidsprosesser må forenkles slik at det kommer tydelig frem hvor forskjellige oppgaver utføres.
• Det må være enklere å stille krav til arbeidsutprøving i yrker med utdannings- eller kompetansekrav. Derfor må prosessene vurderes og det må også ses på kravene som stilles til godkjenning og komplettering av utenlandsk utdanning.
• Det må legges bedre til rette for at personer som står utenfor arbeidslivet kan kunne beholde økonomiske ytelser når de er i gang med å prøve arbeid eller tiltak, vil overgangen til å gå ut i jobb styrkes.
• For å øke arbeidsdeltakelsen må arbeidsmiljøloven og virkemiddelapparatet legge bedre til rette for at personer kan starte i svært små stillingsprosenter og gradvis bygge seg opp. Arbeidsgivere må gis kompensasjoner som gjør det mulig å bære kostnaden i perioden før arbeidstakeren når høyere stillingsprosent. Uten slike ordninger blir risikoen for stor for mange arbeidsgivere, og personer med redusert arbeidsevne får ikke de nødvendige inngangsportene til arbeidslivet. Tvangsvedtak Reglene rundt bruk av tvang og makt (lov om kommunale helse- og omsorgstjenester §9) må forenkles. Krav om høyskoleutdanning ved alle tvangsvedtak må erstattes av krav til relevant kursing. Vi har tillit til at kommunen organiserer arbeidet slik at saksbehandling knyttet til tvang og makt blir forsvarlig og at rettssikkerheten ivaretas. Plikten til dokumentasjon må forenkles vesentlig der det er snakk om brukere med behov for stadig tilbakevendende bruk av tvang for å hindre selvskading eller skader på omgivelsene. Tiltak for å hindre brukere tilgang til gjenstander som brukes til å skade seg selv og sine omgivelser bør ikke omfattes av dokumentasjonskrav mer enn en gang. Klagebehandling etter særlover Dagens klagesaksbehandling hos Statsforvalter er tid- og ressurskrevende. Denne ressursbruk kunne kommet brukerne bedre til gode. Videre opplever kommunene at Statsforvalters behandling er svært lite forutsigbar, og dermed ikke innebærer den rettssikkerhet som ordningen er ment å gi. Langt flere saker bør avgjøres av kommunalt klageorgan (forvaltningsloven §28). Dette vil gi brukerne raskere saksbehandling og tilbudene i den enkelte kommune vil bli mer forutsigbare. Kommunene vil også få større mulighet til å se tjenester i sammenheng. Særlig peker vi på:
• Lov om pasient- og brukerrettigheter. Klager som gjelder i hvilken form og i hvilket omfang tjenesten skal gis.
• Lov om kommunale helse og omsorgstjenester. Klager som gjelder i hvilken form og i hvilket omfang tjenesten skal gis.
• Opplæringsloven. Klager som gjelder skolemiljø, enkeltvedtak om spesialundervisning, standpunktkarakter, skoleskyss og skoleinntak. Vi foreslår også at Statsforvalteren må pålegges å vurdere klagesaker i lys av kommunens samlede økonomi og kapasitet. Dette vil gi mer rettferdige tjenester og utnytte arbeidskraften bedre.
Andre forenklinger til beste for innbyggerne.
• Arbeidsmiljøloven og tilhørende regler bør gjennomgås for å muliggjøre mer fleksibel bruk av arbeidskraft og arbeidstidsordninger, særlig i helse- og omsorgssektoren.
• Krav til internkontroll etter arbeidsmiljøloven må forenkles. Blant annet bør det åpnes for sektorvise ROS-analyser, framfor krav om omfattende analyser i hver enkelt virksomhet.
• Fjerne forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Internkontrollparagrafen i kommuneloven og generelle krav til ledelse dekker formålet.
• Forsøksloven må endres slik at kommuner kan prøve ut mer dyptgripende forsøk. Fremtidens velferdssamfunn krever radikal innovasjon. Det er behov for radikalt nye løsninger noe dagens forsøkslov ikke åpner for.
• Hele kommunesektoren må gjøres i stand til radikal innovasjon. Det må lages tydelige muligheter og incentiver for dette, og en bedre oppfølging slik at kommunene kan lære av hverandres suksesser og fiaskoer.
• Mye sektorlovgivning er utformet uten tanke på digital gjennomføring. Sentrale poenger er at mange lover ikke er teknologinøytrale, og at krav om fysisk oppmøte, papirbaserte prosesser og manuelle signaturer fortsatt forekommer der digitale alternativer ville vært uproblematiske. Ansvaret for å vurdere om regelverket er digitaliseringsvennlig er spredt på mange departementer, uten koordinerende mekanismer.
• Regelverket for offentlige anskaffelser bør forenkles og fleksibiliteten innen EØS-/ESA- regelverket utnyttes bedre.
• Offentlighetsloven må avgrenses for å hindre urimelig omfattende og anonyme innsynskrav fra personer som ikke er parter i saken. Dette er viktig både på grunn av at dagens lov binder unødvendig med ressurser og av hensyn til den sikkerhetspolitiske situasjon.
• Regelverket for MVA-kompensasjon bør forenkles for å redusere ressursbruk og uklarheter.
• Arealnormer, bemanningsnormer og kvalifikasjonskrav for barnehagesektoren må bli mer fleksible.
• Staten bør overta ansvar for brannvesen slik at alle «blålysetater» kan samordnes bedre.
• Forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner bør justeres slik at bøtenivå vurderes opp mot kommunens størrelse og totale situasjon, og ikke fastsettes likt uavhengig av lokalt grunnlag. Behov for langsiktig arbeid – vi trenger NOU3 Som vist over er det en rekke punkter over som må arbeides med videre i NOU2 og vi er tvilende til om kommisjonen har nok tid til å komme gjennom alle nødvendige endringer. Vi vil også peke på behov for en systematisk gjennomgang av alle særlover, forskrifter og retningslinjer for å sikre bærekraft i velferdstjenestene fremover. Dette er et omfattende arbeid som vil kreve mye tid. Kommisjonen må derfor få forlenget sitt mandat ut over NOU2. En «NOU3» bør omfatte:
• Gjennomgang av alle særlover, forskrifter og retningslinjer for å sikre bærekraft i velferdstjenestene fremover.
• Punkter nevnt under høringsuttalelsen til NOU2 over og som kommisjonen ikke rekker å utrede innen tidsfristen for NOU2.